Managed hosting door True

Overheid laat veranderingspotentieel moderne ICT vooralsnog onbenut

Loket aan huis

 

De inzet van ICT biedt het Openbaar Bestuur mogelijkheden om communicatieprocessen in de samenleving te sturen. In hoeverre wordt daar echter gebruik van gemaakt? Twee consultants onderzochten hiertoe vijf praktijkgevallen, waaronder de Digitale Belastingdienst en Overheidsloket 2000.

Over het sturen van communicatieprocessen in de samenleving zijn de meningen aan veranderingen onderhevig - het denken over sturing verandert. Tegenover de klassieke 'top-down'-benadering, waarin het sturen van de samenleving plaatsvindt vanuit de principes 'beheersing' en 'maakbaarheid', dienen zich nieuwe vormen aan. Deze gaan veel meer uit van het netwerkkarakter van beleidsterreinen. De overheid is dan slechts een van de vele actoren die de richting van maatschappelijke ontwikkelingen wil bepalen. Zelfregulerende en zelforganiserende vermogens spelen een grote rol en het streven is naar een gemeenschappelijke probleemdefinitie en een gezamenlijke aanpak. Beide vormen van sturing komen op dit moment voor in het openbaar bestuur.
Kijkend naar de inzet van informatie- en communicatietechnologie binnen de overheid komt het onderscheid tussen 'klassiek' en 'modern' hierin ook terug. De 'klassieke' benadering benadrukt vooral ICT-eigenschappen als calculatie en transactie (het vermogen berekeningen te verrichten), transparantie (het doorzichtig maken van bijvoorbeeld organisaties, beleidsvelden en burgers), en controle/disciplinering. Uiteraard zijn deze eigenschappen ook bij 'modernere' ICT-toepassingen belangrijk, maar hierbij gaat het toch vooral om de meer interactieve en communicatieve vermogens van de technologie.
Om meer te weten te komen over de relatie tussen sturing en de inzet van ICT binnen het openbaar bestuur, zijn vijf praktijkcases onderzocht. Het gaat om Rinis (RouteringsInstituut voor (inter)Nationale Informatiestromen in de Sociale zekerheid), de Emissieregistratie (een monitoringinstrument voor het milieubeleid), de Digitale Belastingdienst, het Overheidsloket 2000 en de Digitale Discussieplatforms zoals hiermee is geëxperimenteerd bij verschillende overheden. Niet alleen is gekeken naar de ambities voor wat betreft sturing en toepassing van ICT, maar ook naar de feitelijke uitwerking hiervan in de praktijk. Het hebben van bepaalde ambities, houdt immers niet in dat deze automatisch ook in de praktijk worden gerealiseerd.
De genoemde cases maken deel uit van het onderzoek 'Internet en Openbaar Bestuur' in het kader van het Nationale Actieprogramma Digitale Snelwegen.

OL2000 en de Belastingdienst

Twee praktijkgevallen lenen zich bij uitstek voor een beknopte beschrijving. De casus Overheidsloket 2000 (OL2000) gaat over het inrichten van de publieke dienstverlening volgens de logica van de wensen en behoeften van de burger. Dit is een breuk met het verleden, waarin de overheid het monopolie had op het bepalen van de inhoud en de vorm van de dienstverlening. Qua ambities is OL2000 daarom een voorbeeld van nieuwe sturing. De werkelijkheid blijkt echter weerbarstiger te zijn. Vooral de concentratie en integratie van dienstverleningstaken staan centraal en niet de herdefinitie van de dienstverlening (op basis van vraagpatronen van burgers). Informatisering verbetert primair de toegankelijkheid van informatie over de producten en diensten. De overheid wendt het Internet hierbij vooral aan als een extra communicatiekanaal in zijn contacten met de burger. De in dit verband ingezette ICT-toepassingen zijn 'klassiek', omdat de mate van interactiviteit op dit moment vrij gering is.
In de casus Digitale Belastingdienst volgt het 'makkelijker maken' uit de inmiddels beroemde slogan 'leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker', voor een belangrijk deel uit de inzet van moderne ICT. Deze inzet moet leiden tot een Belastingdienst die op grote schaal digitaal communiceert met zijn omgeving en ook intern de informatiestromen op digitale wijze verwerkt. Interactieve en communicatieve technologieën ondersteunen zowel de relaties met belastingplichtigen en derden (frontoffice) als de interne processen (backoffice). Moderne informatisering versterkt de klassieke sturingsambitie en helpt om deze in de praktijk verder te realiseren (komen tot een verhoging van de compliance). In feite staat het vervolmaken van het beleid voorop en worden de nieuwe mogelijkheden die moderne ICT biedt, eerder gebruikt om te komen tot een betere uitvoering van haar opdracht (het zo doeltreffend en doelmatig mogelijk uitvoeren van wetgeving) dan om deze opdracht ter discussie te stellen.

Communicatie en interactie

De nadruk in nieuwe vormen van sturing op communicatie heeft ook gevolgen voor de betekenis van informatisering. In het algemeen gaat het dan om de communicatieve en interactieve eigenschappen van ICT en meer in het bijzonder om netwerktechnologie zoals Internet. Deze netwerktechnologie is niet alleen te zien als een technische infrastructuur, maar ook als een infrastructuur die organiseren mogelijk maakt. Het is dan een vorm van meta-organisatie: een organisatie die het mogelijk maakt dat mensen en groepen zich organiseren en tot vormen van gecoördineerde actie komen. Zodoende kan netwerktechnologie leiden tot 'andere en nieuwe' patronen van organiseren, zoals virtuele organisaties. Informatisering maakt dus nieuwe sturingsarrangementen mogelijk, maar kan ook dienen als een herontwerpstrategie voor bestaande arrangementen. Dit laatste door bijvoorbeeld meer gebruik te maken van de communicatieve en interactieve eigenschappen van netwerktechnologie.
In de casus Overheidsloket 2000 bijvoorbeeld wordt de ambitie tot nieuwe sturing in de praktijk - ondanks de ingezette moderne technologie - (nog) niet gerealiseerd. Misschien dat de nieuwe sturingsvormen en het interactieve gebruik van ICT nog te ver afstaan van de dagelijkse praktijk van dienstverlening. Wellicht ook dat de relatieve onbekendheid van de nieuwe mogelijkheden van moderne ICT bij zowel de aanbiedende overheidsorganisaties als bij de afnemende burgers, een rol speelt. Interessant is dat in de dagelijkse praktijk de communicatieve en interactieve ICT-eigenschappen ondergeschikt zijn aan meer klassieke eigenschappen zoals transparantie en toegankelijkheid. Vanuit de verschillende pilots begint de roep om gebruik te maken van de nieuwe eigenschappen steeds sterker te worden. De technologie is aanwezig, de bekendheid en de gewenning nemen toe en men realiseert zich in toenemende mate dat deze technologie veel meer mogelijkheden biedt dan alleen het verbeteren van de bestaande wijze van dienstverlening. De technologie geeft op deze manier een aanzet voor het daadwerkelijk heroverwegen van de wijze waarop de dienstverlening momenteel is georganiseerd, om daarmee een nieuwe sturingsvorm te kunnen realiseren.
In de casus Digitale Belastingdienst ligt het weer anders. De Belastingdienst is primair een uitvoerende organisatie en dit beperkt de ruimte voor verandering als gevolg van de inzet van moderne ICT. De dienst moet de aan haar opgedragen taak immers zo effectief en efficiënt mogelijk uitvoeren. De klassieke sturingsambitie staat dus niet ter discussie. De toepassing van moderne ICT roept wel vragen op over de betekenis hiervan voor de maatschappelijke rol van de Belastingdienst. Het gaat hierbij om nieuwe beleidsvragen die betrekking hebben op de grenzen aan de dienstverlening, de geïntegreerde dienstverlening met derde instanties en de voortrekkersrol bij maatschappelijke afstemmingsvragen. Op de langere termijn vormen dergelijke fundamentele vragen een aanzet voor discussie over de effectiviteit van de gehanteerde klassieke sturingsvorm en de mogelijkheden voor een nieuwe benadering van de belastingheffing en -inning.

Dynamiek in het denken

Uit de cases blijkt dat er in de praktijk vaak een zekere dynamiek is te onderkennen in het denken over de relatie tussen sturing en informatisering. Een aantal ontwikkelingen leidt tot deze dynamiek:

  • 'bottom-up' gerealiseerde klassieke ambities;
  • nieuwe vormen van sturing als retorische strategie;
  • de klassieke inzet van nieuwe ICT;
  • de opkomst van het 'frontoffice';
  • moderne ICT als incrementele veranderingsstrategie;
  • moderne ICT als katalysator.
Klassieke ambities van onderop gerealiseerd: De cases tonen dat de ambitie om klassiek te sturen door informatisering weer nieuw leven wordt ingeblazen - informatisering revitaliseert de 'wil tot weten'. Gegevens kunnen sneller en in grotere hoeveelheden worden bewerkt, verwerkt en ontsloten. De gerealiseerde transparantie zet de deur open voor meer verfijnde vormen van controle en beheersing om zodoende het beleid verder te vervolmaken.
Ook de casus van de Digitale Belastingdienst toont de hier bedoelde ambitie. Door het verbeteren van de interactiviteit in de communicatie tussen dienst en burger neemt de vrijwilligheid bij laatstgenoemde toe om aan zijn of haar fiscale verplichtingen te voldoen, zo luidt de achterliggende redenering.
Nieuwe vormen van sturing als retorische strategie: De ervaringen met zowel een groot aantal digitale discussieplatforms als Overheidsloket 2000 laten zien dat er op abstract niveau vaak wel, maar in de praktijk veelal geen sprake is van nieuwe vormen van sturing. Klassieke sturingsvormen blijven redelijk dominant.
In veel gevallen is het daarom de vraag of de verwoorde ideeën en intenties over meer communicatief ingestelde vormen van sturing geen deel uitmaken van een retorische strategie die past binnen de 'new speak' binnen overheidsorganisaties.
De klassieke inzet van nieuwe ICT: In veel cases is een klassiek gebruik van moderne ICT te constateren. Zo blijven interactieve eigenschappen van Internet bijvoorbeeld in veel gevallen onderbelicht.
OL2000 laat weliswaar zien dat er websites op Internet zijn ingericht, maar in de praktijk worden deze in feite op dezelfde manier gebruikt als de traditionele foldermolen in het gemeentehuis. Internet is dan slechts een additioneel informatie- en communicatiekanaal, gericht op het verstrekken van informatie vanuit de overheid aan de burger (en niet vice versa).
De opkomst van het 'frontoffice': Het fenomeen 'frontoffice' of het virtuele loket wordt steeds belangrijker in de organisatie van het openbaar bestuur.
Ook de casus OL2000 toont dit aan. Een frontoffice veronderstelt een naar buiten gerichte oriëntatie vanuit de organisatie op de omgeving en de daarin te onderscheiden klanten. Communicatie en interactie zijn hierbij belangrijk, hetgeen ook gevolgen heeft voor de inzet van ICT. Daar waar de 'frontoffice'-gedachte minder dominant is, zullen interactieve eigenschappen van ICT minder belangrijk zijn. Ook in de relatie tussen 'front-' en 'backoffice' spelen de communicatieve en interactieve eigenschappen van moderne ICT een belangrijke rol.
Verwacht wordt dat naarmate het 'frontoffice' een grotere rol krijgt in de ontwikkeling en evaluatie van beleid, deze eigenschappen steeds belangrijker worden.

Ambities als te zware last

Moderne ICT als incrementele veranderingsstrategie: OL2000 maakt op dit moment te weinig gebruik van de mogelijkheden van moderne ICT. Het benutten van de interactieve en communicatieve eigenschappen in de dienstverlening is een volgende stap in de ontwikkeling van geïntegreerde publieke dienstverlening.
Zodoende kan worden betoogd dat er een incrementele veranderingsstrategie wordt gevolgd. Deze richt zich op het stap-voor-stap implementeren van nieuwe technologie. Zo wordt voorkomen dat de in het kader van OL2000 gestarte projecten bezwijken onder hun ambities.
Moderne ICT als katalysator: Eerder is gewezen op de eigenschap van netwerktechnologie om veranderingen door te voeren of te versnellen. Hierdoor ontstaan veranderingsmomenten, die al dan niet worden gebruikt. De casus OL2000 laat een dergelijk moment zien. Dit project staat op een kruispunt in haar ontwikkeling omdat de mogelijkheden om de dienstverlening aan de burger op een meer interactieve manier gestalte te geven, aanwezig zijn. Deze mogelijkheden komen immers met de technologie en hebben ook gevolgen voor de huidige 'klassieke' sturingsvorm. De interactieve kwaliteiten van Internet oefenen een permanente druk uit op weg naar een meer communicatieve, nieuwe vorm van sturing. Meer rekening moet worden gehouden met de wensen en behoeften van de burger als klant, want die kunnen met behulp van Internet makkelijker en sneller worden opgespoord en geïnventariseerd.
Dat er door bovenstaande ontwikkelingen een zekere dynamiek ontstaat in het denken over sturing en informatisering is evident. In de praktijk van de onderzochte cases leidt deze dynamiek echter nog nergens tot een combinatie van nieuwe sturing en een moderne benadering van de inzet van ICT. De vraag is of het veranderingspotentieel, dat in principe in deze dynamiek aanwezig is, uiteindelijk hiertoe kan leiden. Mocht dit niet zo zijn, dan luidt de conclusie wellicht dat de huidige hiërarchische opbouw van politieke instituties in het openbaar bestuur, daadwerkelijk nieuwe vormen van sturing (mogelijk op basis van de inzet van moderne ICT) binnen het domein van de overheid vooralsnog onmogelijk maakt.
 
 
M. Thaens, consultant bij Ordina Organisatie Adviseurs.
V. J. J. M. Bekkers, hoogleraar aan de vakgroep bestuurskunde van de Erasmus Universiteit te Rotterdam.

Dit artikel is afkomstig van Computable.nl (https://www.computable.nl/artikel/1431895). © Jaarbeurs IT Media.

?


Lees meer over


 
Vacatures

Stuur door

Stuur dit artikel door

Je naam ontbreekt
Je e-mailadres ontbreekt
De naam van de ontvanger ontbreekt
Het e-mailadres van de ontvanger ontbreekt

×
×