Managed hosting door True

Voortgang modernisering GBA in gevaar

Centrale ontwikkeling komt bij gebrek aan aansturing niet van de grond

 

Het is onzeker of de modernisering Gemeentelijke Basisadministratie (mGBA) doorgaat, nadat twee onderzoeksrapporten een opeenstapeling van missers bij invoering van het programma beschrijven. Belangrijke kritiek is het gebrek aan regie. Daarnaast zijn marktpartijen steeds buitengesloten. Dergelijke problemen komen regelmatig voor bij grote ICT-projecten bij de overheid. “Er is te weinig bestuurlijke visie.”

Afgelopen zomer werd duidelijk dat de modernisering Gemeentelijke Basisadministratie (mGBA) zou uitlopen in budget en in tijd. Staatssecretaris Bijleveld van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gaf daarom opdracht tot het uitvoeren van onderzoek naar de kostenramingen en naar de aansturing van het programma. Deze onderzoeken concluderen dat het project niet binnen budget kan worden voltooid en dat de aansturing ver onder de maat is (zie kader). Vooruitlopend op de uitkomsten, was al een deel van het programma stilgelegd en het is onduidelijk of een herstart volgt.

Vernieuwen noodzakelijk

Het programma mGBA moet twee onderdelen realiseren: een centraal deel van waaruit de gegevensverstrekking plaatsvindt (GBA-Verstrekkingen, GBA-V) en een decentraal deel waarmee de gemeenten de gegevens bijhouden (burgerzakensysteem, BSZ-K). Deze twee onderdelen vervangen de huidige generatie GBA-systemen. De constatering van de noodzaak voor modernisering stamt al uit 2000. De commissie Snellen werd om advies gevraagd over hoe de GBA geactualiseerd dient te worden. De commissie benoemde vier doelstellingen voor het project: verbetering van de kwaliteit van de gegevens én van de snelheid van de informatieverstrekking, verhogen van de aanpasbaarheid van de systemen, en het bevorderen van marktwerking in de gemeentelijke ICT-markt.
Het programma valt onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van BZK en de gemeenten. In 2004 sloten het agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR), dat vanuit BZK beleid maakt voor het GBA-stelsel, en de uitvoeringsinstantie ICTU een overeenkomst over het realiseren van GBA-V en het BSZ-K. Daarnaast bouwen marktpartijen ondersteunende modules voor de centrale kern van het burgerzakensysteem die gemeenten in staat stellen om de persoonsgegevens op een manier te bewerken die past in hun bedrijfsprocessen.

Herstart Burgerzaken

Inmiddels is de eerste versie van het verstrekkingensysteem, GBA-V Online, die online bevraging van de GBA-gegevens mogelijk maakt, bijna af. In december stapte de Stichting Nederlandse Gerechtsdeurwaarders als eerste gebruiker over op het systeem. Sindsdien zijn tientallen andere organisaties ook gefaseerd overgezet. Het is de bedoeling dat ook de tweede versie, GBA-V Full Service met automatisch berichtenverkeer van mutaties, binnen budget wordt afgerond. De ontwikkeling van het burgerzakensysteem is echter opgeschort, nadat bleek dat in de begroting voor het programma niet voldoende geld beschikbaar was. Het agentschap BPR verklaart in september 2007: "Het is duidelijk geworden dat met het beschikbare budget het gehele programma niet kan worden afgerond. Besloten is prioriteit te geven aan de onderdelen die de afnemers in staat stellen de gegevens in de GBA direct te benaderen."
De staatssecretaris schrijft in een brief aan de Tweede Kamer dat zij van plan is om de ontwikkeling van het burgerzakensysteem te herstarten. Maar zij stelt daar wel de nodige voorwaarden aan. Zo dienen er voldoende bestuurlijk draagvlak en financiële middelen te zijn. Ook behoort er strakker gestuurd te worden om het budget voor de nog te ontwikkelen onderdelen niet ook te overschrijden. Op dit moment onderzoekt BZK, samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken de mogelijkheden voor voortzetting. Een aanbeveling wordt medio april verwacht.

Minder centrale functionaliteit

Een andere optie is om functionaliteit te schrappen of zelfs om het programma stop te zetten. Cor van Tilborg, programmamanager mGBA van BPR, vindt dat laatste onverstandig: "Een goed werkend GBA-systeem staat of valt met een goed werkend burgerzakensysteem." Wel meent hij dat de centrale kern van dit systeem zo ‘slank' mogelijk moet worden gehouden: "Dit systeem heeft de neiging om uit te breiden. Als we hiermee verder gaan, moeten we niet aan alle wensen tegemoet willen komen."
Cees Hamers, directielid sector lokale overheid binnen Getronics PinkRoccade (naast Centric en Procura één van de drie leveranciers van software voor burgerzaken; levert aan 235 gemeenten), ziet juist in de ontwikkeling door marktpartijen de oplossing voor het burgerzakensysteem. Hij meent dat het systeem niet voor niets uit twee onderdelen bestaat: "Er is een stuk landelijke voorziening. Dat systeem komt er. De leveranciers zullen de rest van de software ontwikkelen."
Getronics is inmiddels gestart met het bouwen van een nieuw systeem voor burgerzaken, nadat de centrale ontwikkeling niet van de grond is gekomen. De organisatie wil, na jaren waarin alleen de broodnodige aanpassingen zijn gedaan, niet langer wachten. "Burgerzaken lopen altijd door. Vandaar dat wij doorgaan met het bouwen van een systeem dat de bestaande producten vervangt," zegt Hamers, "Wij hebben vanaf 2000 voortdurend gemeld dat wij het systeem willen vernieuwen. Samen met onze concurrenten hebben wij aangeboden om gezamenlijk nieuwe standaarden te ontwikkelen, maar de leveranciers zijn verre gehouden van dit project, tot vorig jaar." Toen hebben de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken aan de leveranciers gevraagd zich bereid te verklaren om te investeren in een nieuw burgerzakensysteem. Hamers vindt dan ook dat de marktpartijen veel eerder bij de GBA-modernisering betrokken hadden moeten worden: "Er is veel te veel geld uitgegeven aan het systeem dat nu gebouwd is, terwijl er al functionaliteit in de markt was."

Gebrek aan visie

Arre Zuurmond, hoogleraar aan de TU Delft en oprichter van adviesbureau Zenc, vindt ook dat de leveranciers ten onrechte terzijde zijn geschoven: "Mijn belangrijkste kritiek is dat het project is omgebogen naar ontwikkeling buiten de leveranciers om. De projectleiding heeft het project hergeformuleerd naar centrale softwareontwikkeling, maar dan wordt er maatwerk geleverd. Dat levert praktijken op als uurtje factuurtje door ontwikkelaars die geen enkele resultaatverplichting hebben." Hij meent dan ook dat er centraal alleen een technische architectuur zou moeten worden vastgesteld die aan de leveranciers wordt gegeven. Wanneer zij volgens deze principes een systeem bouwen, mogen zij hun software aan gemeenten leveren.
De situatie die is ontstaan bij de mGBA staat niet op zich. Tweede Kamerlid Brigitte van der Burg (VVD): "Het is niet de eerste keer dat dergelijke praktijken voorkomen. Deze problemen spelen ook een rol in andere ICT-projecten bij de overheid." Volgens haar heeft dit te maken met de aansturing: "Ik denk dat het probleem vooral in de regie zit en met name met het niveau waar de regie verankerd ligt. Nu is er vaak niemand op hoog niveau verantwoordelijk voor ICT. Net als in het bedrijfsleven moet iemand ICT in z'n portefeuille krijgen. De verantwoordelijkheid ligt nu nog te veel op technisch niveau." Ook Zuurmond noemt het probleem van gebrekkige regie bij ICT-projecten: "Voor regie hoort visie te zitten, maar er is te weinig bestuurlijke visie op wat de overheid zou moeten doen en wat de softwaremarkt."
De staatssecretaris bezint zich om te voorkomen dat dergelijke projecten in de toekomst weer zodanig in tijd en budget uitlopen: "Voor de langere termijn wordt nog gekeken naar maatregelen om de aansturing van ICT-programma's te versterken." Maar de Tweede Kamer wil daar niet meer op wachten en is inmiddels in meerderheid voor een parlementair onderzoek naar waarom er zo veel mis gaat bij de grote automatiseringsprojecten van de overheid.

mGBA onderzocht

Adviesbureau M&I Partners onderzocht de oorzaken van het grote verschil tussen de kostenramingen van april 2007 en september 2006. Het verschil van 8,4 miljoen euro wordt voor 58% verklaard door te lage begrotingen (‘tegenvallers'), 22% is ontstaan door onvoorziene posten (‘toevoegingen' aan het programma) en 20% van het bedrag was wel voorzien maar niet begroot (‘promemorie-posten').
Daarnaast is gekeken of het mogelijk is om het programma alsnog binnen het budget van 14,6 miljoen euro (begroot in september 2006) af te ronden. Volgens M&I Partners is dit alleen haalbaar wanneer delen van het programma worden geschrapt. De raming van april 2007 overschat de kosten volgens het onderszoeksrapport niet, maar een overschrijding van de begroting is ook niet uit te sluiten in de toekomst.

Strakkere aansturing

De aansturing van het programma mGBA is onder de loep genomen door de Auditdienst van BZK. Een conclusie in het onderzoeksrapport is dat de business case die is opgesteld in 2003 "van onvoldoende kwaliteit is en in de uitvoering van het programma geen rol meer heeft gespeeld."
Daarnaast stelde de Auditdienst vast dat de aansturing niet aansluit op het "omvangrijke, complexe en risicovolle traject". Opdrachtnemer ICTU heeft alleen een inspanningsverplichting waardoor het financiële risico volledig bij opdrachtgever BPR ligt. Om dit risico te dragen, had het programma strakker aangestuurd moeten worden. Daarbij verslechterde de communicatie gaandeweg waardoor nieuwe plannen niet altijd meteen bij het ICTU terecht kwamen. Daar werd echter wel doorgewerkt om te voorkomen dat de ingehuurde externen (van LogicaCMG, Capgemini, Ordina en Deloitte) niets zaten te doen.

Dit artikel is afkomstig van Computable.nl (https://www.computable.nl/artikel/2357053). © Jaarbeurs IT Media.

?


Lees meer over


 

Reacties

Een hele goede zaak dat er een parlementair onderzoek naar de automatiseringsprojecten van de overheid gaat plaatsvinden. Nu is het de mGBA en in het verleden het debacle bij de politie (dat communicatiesysteem wat enorm veel geld gekost heeft en niet goed werkt) en de invoering van een centraal HRM en payroll systeem bij de ministeries wat op een fiasco is uitgelopen. De heer Zuurmond heeft groot gelijk dat er steevast zaken gedaan wordt met partijen die alleen uren schrijven, daar waar er genoeg partijen zijn in de markt met goede standaard oplossingen of in ieder geval oplossingen die werken en naar ik aanneem veel goedkoper geleverd kunnen worden dan wat de ministeries nu verzinnen. Is het de arrogantie van de overheid of gewoon dommigheid dat deze overheid op deze weg door blijft gaan en miljoenen euro's belastinggeld verspild.

Ik hoop echt dat het parlementair onderzoek er komt en de verantwoordelijken ter verantwoording geroepen worden!

Vacatures

Stuur door

Stuur dit artikel door

Je naam ontbreekt
Je e-mailadres ontbreekt
De naam van de ontvanger ontbreekt
Het e-mailadres van de ontvanger ontbreekt

×
×